這種翻天覆地的變化,其實(shí)得益于PPP。這是一種由政府與社會(huì )資本合作,參與公共基礎設施建設的項目運作模式。這場(chǎng)政府和社會(huì )資本的“聯(lián)姻”,始于2013年。● PPP是一種由政府與社會(huì )資本合作,參與公共基礎設施建設的項目運作模式。經(jīng)過(guò)6年的發(fā)展,PPP已經(jīng)形成了一套制度體系,在引導社會(huì )力量參與公共服務(wù)供給、提升供給質(zhì)量和效率方面起到了重要作用
       ● 不少地方政府涌向PPP,相應支出一再越過(guò)“不能超出一般公共預算支出10%”的紅線(xiàn),為地方隱性債務(wù)埋下風(fēng)險
       ● PPP近年來(lái)在國內推廣中出現一些問(wèn)題,很重要的原因是項目沒(méi)有深入開(kāi)展可行性研究論證,有些項目甚至在沒(méi)有可行性研究報告的情況下便開(kāi)始實(shí)施
       盛夏時(shí)節,海南省海口市秀英區永興鎮儒張村的村道上鳥(niǎo)語(yǔ)花香,干凈整潔。身著(zhù)橘紅色工作服的保潔員正在這條村道上精心打掃,將地面雜物、路邊雜草等垃圾一概清理運走。而幾年前,在這條村道上,牲畜糞便成堆、垃圾遍地、污水橫流……
       從2015年7月18日起,海口市便探索推進(jìn)環(huán)衛一體化改革,引入PPP,采用政府和社會(huì )資本共同組建項目的公司,負責轄區道路清掃、垃圾收集轉運等環(huán)衛作業(yè)事項。目的在于,根除環(huán)衛治理瓶頸,全面促進(jìn)城市管理轉型升級。
        海口市PPP落地只是冰山一角。根據財政部PPP中心的數據,截至今年5月底,管理庫累計項目9000個(gè),投資額13.6萬(wàn)億元,累計落地項目5740個(gè),投資額8.8萬(wàn)億元,落地率達63.8%。
       經(jīng)過(guò)6年的發(fā)展,PPP步入運營(yíng)落地關(guān)鍵期,加速邁進(jìn)“績(jì)效為王”的新階段。
       不過(guò),7月1日,在我國《政府投資條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)落地實(shí)施第一天,國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》),對PPP項目投資和建設管理中的問(wèn)題作了進(jìn)一步明確。
        隨著(zhù)一系列監管政策密集落地,PPP項目如何規避風(fēng)險,實(shí)現效能最優(yōu)化?
變相包裝擾亂市場(chǎng) 隱性債務(wù)暗藏風(fēng)險
       2013年11月,中共十八屆三中全會(huì )決定允許社會(huì )資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎設施投資和運營(yíng)。2014年5月,財政部政府和社會(huì )資本合作(PPP)工作領(lǐng)導小組正式設立。一段時(shí)間里,PPP成為地方城市基礎設施建設的主力軍。
        財政部PPP專(zhuān)家庫專(zhuān)家侯明在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)曾說(shuō),如今,PPP已形成一套制度體系,部分項目已經(jīng)進(jìn)入運營(yíng)期,涌現了一批優(yōu)質(zhì)項目。PPP在引導社會(huì )力量參與公共服務(wù)供給、提升供給質(zhì)量和效率方面起到了非常重要的作用。
        以海口市為例,每年元宵節,瓊山區都要進(jìn)行傳統“換花節”。自從引入環(huán)衛PPP一體化項目后,“換花節”前,有關(guān)京環(huán)公司就會(huì )提早制訂方案。活動(dòng)結束后,人工和機械設備齊上陣,撿、沖、吸、掃、洗同步進(jìn)行,僅一個(gè)多小時(shí)便完成清掃工作,讓道路恢復“本色”。而以往,活動(dòng)結束后,大街小巷垃圾遍地,環(huán)衛工人清掃一整夜還不一定能掃干凈。
        值得注意的是,近年來(lái),PPP項目在我國基礎設施補短板和提供公共服務(wù)方面,雖然通過(guò)激發(fā)社會(huì )有效投資,發(fā)揮了很重要的作用,但在實(shí)際操作中存在的問(wèn)題卻不容小覷。
        作為中國最早的PPP專(zhuān)業(yè)律師之一,國家發(fā)改委、財政部PPP專(zhuān)家庫雙庫專(zhuān)家劉敬霞坦言,尤其是在PPP項目與政府以往對固定資產(chǎn)投資項目的前期工作和建設管理程序銜接方面,由于規則的模糊性等原因,各地困惑不解,做法差異很大。
       《法制日報》記者也注意到,近幾年,在PPP迅猛發(fā)展的同時(shí),也出現了不少亂象。其中最典型的就是“變相包裝”,即通過(guò)采取固定回報、明股實(shí)債等方式,把地方政府要投資建設的項目全部包裝成PPP項目,進(jìn)行變相融資。甚至把許多零星分散的小項目也打捆進(jìn)行包裝和運作。同時(shí),各類(lèi)偽PPP項目無(wú)序競爭,惡意低價(jià)中標,搞亂市場(chǎng)。
        此外,不少地方政府一窩蜂地涌向PPP,相應支出一再越過(guò)“不能超出一般公共預算支出10%”的紅線(xiàn),為地方隱性債務(wù)埋下風(fēng)險。
       據中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文介紹,一些PPP項目還沒(méi)準備好,或在準備階段,政府就提前和投資人簽了框架協(xié)議,目的就是為了加快項目進(jìn)度。有時(shí)在一些地方項目推介會(huì )中,會(huì )有上百家企業(yè)和政府簽訂框架協(xié)議。雖然提前簽訂框架協(xié)議可以加快項目進(jìn)度,但在無(wú)形中排除了其他更有優(yōu)勢的投資者。
       3月初,《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作規范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》)發(fā)布。《實(shí)施意見(jiàn)》對規范的PPP項目應當符合的條件作了明確界定。在重申規避財政承受能力10%紅線(xiàn)的同時(shí),新增了7%的警戒線(xiàn)。并要求財政支出責任占比超過(guò)5%的地區,不得新上政府付費項目。此后,各地進(jìn)一步加強入庫審核和規范管理,持續主動(dòng)清理不合規項目。
       最新數據顯示,今年5月,地方主動(dòng)退出管理庫項目72個(gè),投資額為583億元。
清理整頓正當其時(shí) 新規聚焦論證審查
        PPP清理整頓風(fēng)暴正當其時(shí)。
        此次《通知》對PPP項目的投資和建設管理中的問(wèn)題作了進(jìn)一步明確。
       《通知》主要以基礎設施補短板、防范化解地方政府隱性債務(wù),以及PPP項目投資和建設管理、投資決策科學(xué)性角度為出發(fā)點(diǎn),從PPP項目的可行性論證與審查、決策程序、實(shí)施方案審核、社會(huì )資本遴選、項目資本金及項目納入全國投資項目在線(xiàn)審批監管平臺統一管理和監督、懲戒違規失信行為等方面進(jìn)行了規范,并指出什么是不規范的PPP項目及其后果。
       對于項目采用PPP進(jìn)行可行性分析和論證的內容,《通知》規定,既包括對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要、規劃要求、技術(shù)和經(jīng)濟可行性、環(huán)境影響、投融資方案、資源綜合利用、是否有利于提升人民生活質(zhì)量等方面進(jìn)行分析論證,也要從政府投資的必要性、政府投資方式的比選、項目全生命周期成本、運營(yíng)效率、風(fēng)險管理以及是否有利于吸引社會(huì )資本參與等方面,對項目是否適宜采用PPP進(jìn)行分析論證。
       關(guān)于《通知》提到的“政府研究認可的方式”,劉敬霞認為,應是指發(fā)改部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)通過(guò)投資項目在線(xiàn)平臺辦理的政府投資項目審批、核準手續以及企業(yè)通過(guò)在線(xiàn)平臺完成的備案告知手續和政府對PPP項目實(shí)施方案的批復手續,也包括財政部要求的物有所值評價(jià)和財政承受能力論證等手續。
        劉敬霞對記者解釋稱(chēng),PPP近年來(lái)在國內推廣中出現一些問(wèn)題,重要原因在于項目沒(méi)有深入開(kāi)展可行性研究論證,有些項目甚至在沒(méi)有可行性研究報告的情況下便開(kāi)始實(shí)施。從此次《通知》來(lái)看,可行性論證必須是PPP項目實(shí)施前期的首要步驟。
       劉敬霞進(jìn)一步分析說(shuō),對于實(shí)務(wù)界感到困惑的項目可行性論證與PPP實(shí)施方案之間的關(guān)系,《通知》明確指出,實(shí)行審批制管理的PPP項目,在可行性研究報告審批通過(guò)后,方可開(kāi)展PPP實(shí)施方案審查、社會(huì )資本遴選等后續工作；實(shí)行核準制的PPP項目,應在核準的同時(shí)或單獨開(kāi)展可行性論證和審查；實(shí)行備案制的PPP項目,應單獨開(kāi)展可行性論證和審查。
多地發(fā)布規范政策 嚴肅問(wèn)責違規舉債
       進(jìn)一步強調規范發(fā)展也是此輪各地優(yōu)化PPP管理的重要抓手。
比如在江蘇,相關(guān)規定將PPP項目全生命周期納入財政監督范疇,提出各市縣對本級已入庫PPP項目至少每年監督一次。
       河南則完善了入庫基本要求和條件,以更好地規范PPP項目?jì)浜凸芾怼?br />        山西提出強化PPP項目績(jì)效評價(jià)結果剛性約束,形成績(jì)效評價(jià)結果與財政支出相掛鉤的機制,實(shí)現按效付費。
       此外,山東、湖北等地也紛紛出臺文件,探索PPP項目績(jì)效管理,并對PPP規范發(fā)展等作出明確規定。
       財政部金融司有關(guān)負責人此前稱(chēng):“對于規范的PPP項目,要堅定不移地大力推進(jìn)；對于不規范的PPP項目,要限期整改完善,構成違法違規舉債的,要堅決予以嚴肅問(wèn)責,牢牢守住不新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的底線(xiàn)。希望通過(guò)傳遞明確的政策信號,能夠穩定市場(chǎng)預期,提振市場(chǎng)信心,推動(dòng)PPP事業(yè)行穩致遠。”
       中國財政科學(xué)研究院PPP研究所專(zhuān)家卓識認為,近期多地出臺的區域細化政策進(jìn)一步佐證了PPP項目的強監管常態(tài)。
       其實(shí),自從5月份國務(wù)院公布《條例》后,業(yè)內人士關(guān)于《條例》對PPP投資影響便有不同看法,此次《通知》則進(jìn)行了權威回應。
       根據《通知》,PPP項目要嚴格執行《條例》《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理條例》),依法依規履行審批、核準、備案程序。采取政府資本金注入方式的PPP項目,按照《條例》規定,實(shí)行審批制。
       PPP專(zhuān)家、清華大學(xué)教授王守清在5月舉行的相關(guān)研討會(huì )中曾提到,《條例》位階高,對各個(gè)部委過(guò)去幾年層出不窮的、有交叉甚至沖突的政策,以及各方的不同解讀,給出了更明確的指引,違反則更要被問(wèn)責。
        “《條例》不僅強調項目前期,也強調了幾個(gè)關(guān)鍵階段的監管與評估,這與PPP不沖突。”王守清認為,這為PPP項目的篩選、可行性論證等前期環(huán)節的規范運作,以保證項目成功和可持續奠定了更好的基礎。
        劉敬霞也認為,根據國家發(fā)改委此前對于《條例》和PPP的五大關(guān)系的官方解讀,在國家目前沒(méi)有出臺專(zhuān)門(mén)針對PPP的法律法規的情況下,《條例》和《管理條例》是目前我國法律效力最高、與PPP關(guān)系最密切的行政性法規。作為我國固定資產(chǎn)投資項目組織實(shí)施的一種方式,PPP項目本身的決策亦應執行其相關(guān)規定。
       比如,根據《通知》,對于使用政府財政預算安排的資金,由政府采取資本金注入方式投資的PPP項目(包括新建、擴建、改建、技術(shù)改造等固定資產(chǎn)投資項目),實(shí)行審批制管理,在項目可行性研究報告審批通過(guò)后,開(kāi)展PPP實(shí)施方案審查。
       劉敬霞對記者稱(chēng),按照《條例》規定,此類(lèi)政府投資項目,項目單位應當編制項目建議書(shū)、可行性研究報告、初步設計,保證前期工作的深度達到規定的要求,按照政府投資管理權限和規定的程序,報投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)審批。但《通知》對于項目單位如何確定并未明確,實(shí)務(wù)中還需要進(jìn)一步依法找到可行的確立方式。
       “對于政府雖然采取資本金注入方式投資,但僅提供服務(wù)而不涉及固定資產(chǎn)投資建設的PPP項目(如由政府與社會(huì )資本合作出資提供純粹養老服務(wù)的PPP項目),因為非固定資產(chǎn)投資項目并不一定歸屬發(fā)改委管理,但鑒于《通知》規定,所有擬采用PPP的項目,均要開(kāi)展可行性論證。”劉敬霞認為,對此類(lèi)項目采用PPP的必要性和可行性應該在實(shí)施方案中進(jìn)行論證。
        在劉敬霞看來(lái),嚴格執行《條例》《管理條例》《政府信息公開(kāi)條例》以及《通知》的規定,已經(jīng)成為規范PPP項目實(shí)施不可或缺的必要條件。