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普法欄目
生態(tài)環(huán)境保護綜合執法的職責調整
點(diǎn)擊：時(shí)間：2019-06-05
近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執法改革的指導意見(jiàn)》的通知（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》），引起各界廣泛關(guān)注。
為貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》部署要求，進(jìn)一步推動(dòng)深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執法改革，《指導意見(jiàn)》指出，要有效整合生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域執法職責，建立職責明確、邊界清晰的執法體制，并對實(shí)行綜合執法的范圍進(jìn)行了明確和細化。準確理解《指導意見(jiàn)》及職責整合的改革精神，對整合組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執法隊伍，完善與生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)相適應的行政執法體系具有重要意義。
本文將就生態(tài)環(huán)境保護綜合執法的職責調整進(jìn)行解讀，供各位讀者參考。
解讀1：改革目的——聚焦解決多頭多層重復執法
《指導意見(jiàn)》指出，生態(tài)環(huán)境保護執法包括污染防治執法和生態(tài)保護執法。生態(tài)環(huán)境保護綜合執法隊伍將整合相關(guān)部門(mén)污染防治和生態(tài)保護執法職責。
“職責明確、邊界清晰”是國家實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護綜合執法改革的目標方向，其提出的背景是生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域多頭、多層重復執法問(wèn)題較為突出。
1. “統管與分管”模式。
《中華人民共和國環(huán)境保護法》第十條規定，環(huán)境保護主管部門(mén)對環(huán)境保護工作實(shí)施統一監督管理，有關(guān)部門(mén)依照有關(guān)法律的規定對資源保護和污染防治等環(huán)境保護工作實(shí)施監督管理。原環(huán)保部門(mén)與其他“有關(guān)部門(mén)”共同履行環(huán)境保護職責，屬于“統管與分管”相結合的模式。近年來(lái)，湖南、陜西、內蒙古、山東、重慶等十余個(gè)省、區、市制定了環(huán)境保護工作職責規定，少的涉及20余個(gè)部門(mén)，多得涉及50余個(gè)部門(mén)，職責分散交叉、重疊問(wèn)題突出。
2. 橫向上存在多頭執法問(wèn)題。
《深化黨和國家機構改革方案》第五十一條明確要求“整合組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執法隊伍。整合環(huán)境保護和國土、農業(yè)、水利、海洋等部門(mén)相關(guān)污染防治和生態(tài)保護執法職責、隊伍，統一實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護執法”。生態(tài)環(huán)境保護執法包括污染防治執法和生態(tài)保護執法兩個(gè)主要方面。對污染防治執法領(lǐng)域而言，法律、標準體系較為健全，但執法權較為分散，個(gè)別領(lǐng)域存在“九龍治水”問(wèn)題。以水污染防治執法為例，“地表水”執法由環(huán)保部門(mén)負責，“地下水”執法國土和水利部門(mén)還存有爭議；“岸上”的污染源執法由環(huán)保部門(mén)負責，“水上”的污染源執法由交通、海事、海洋等部門(mén)負責。執法權分散導致職責交叉不清，部門(mén)間協(xié)調不暢，同時(shí)也容易造成能力配置的重復浪費，多頭執法。
對生態(tài)保護執法領(lǐng)域而言，法律、標準體系，以及執法事項和執法主體均較為分散。目前還沒(méi)有針對生態(tài)保護的系統性專(zhuān)門(mén)立法，經(jīng)過(guò)對法律和國務(wù)院行政法規的系統梳理，與生態(tài)保護高度相關(guān)的執法事項分散在《水法》《森林法》《草原法》《海洋環(huán)境保護法》《防沙治沙法》等30多部法律法規中，涉及國土、水利、農業(yè)、林草、海洋、住建等部門(mén)，這些法律法規主要側重于資源開(kāi)發(fā)利用保護和生態(tài)建設，很多領(lǐng)域沒(méi)有針對生態(tài)破壞的執法依據。
3. 縱向上存在多層執法問(wèn)題。
省級以下環(huán)境執法隊伍普遍存在“職責同構”問(wèn)題，根據現行法律法規，除核與輻射、機動(dòng)車(chē)、消耗臭氧層物質(zhì)等領(lǐng)域明確只能由國家級、省級生態(tài)環(huán)境部門(mén)承擔的執法事項外，其余執法事項均可由“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門(mén)”承擔，執法職責“上下一邊粗”，層級事權不清、同級環(huán)保部門(mén)內部執法邊界不清，多頭執法、碎片化嚴重。某個(gè)具體的案件，省、市、縣三級均有權查處，有限的執法資源沒(méi)有充分利用，也容易造成多層執法問(wèn)題。因此，實(shí)施綜合執法改革，不僅要厘清部門(mén)間的職責邊界，更需要劃分不同層級的事權。
全國地區差異較大，生態(tài)環(huán)境保護執法的側重點(diǎn)各有不同，綜合執法職責整合范圍應該因地制宜，符合工作實(shí)際。
為貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》部署要求，進(jìn)一步推動(dòng)深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執法改革，《指導意見(jiàn)》指出，要有效整合生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域執法職責，建立職責明確、邊界清晰的執法體制，并對實(shí)行綜合執法的范圍進(jìn)行了明確和細化。準確理解《指導意見(jiàn)》及職責整合的改革精神，對整合組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執法隊伍，完善與生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)相適應的行政執法體系具有重要意義。
本文將就生態(tài)環(huán)境保護綜合執法的職責調整進(jìn)行解讀，供各位讀者參考。
解讀1：改革目的——聚焦解決多頭多層重復執法
《指導意見(jiàn)》指出，生態(tài)環(huán)境保護執法包括污染防治執法和生態(tài)保護執法。生態(tài)環(huán)境保護綜合執法隊伍將整合相關(guān)部門(mén)污染防治和生態(tài)保護執法職責。
“職責明確、邊界清晰”是國家實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護綜合執法改革的目標方向，其提出的背景是生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域多頭、多層重復執法問(wèn)題較為突出。
1. “統管與分管”模式。
《中華人民共和國環(huán)境保護法》第十條規定，環(huán)境保護主管部門(mén)對環(huán)境保護工作實(shí)施統一監督管理，有關(guān)部門(mén)依照有關(guān)法律的規定對資源保護和污染防治等環(huán)境保護工作實(shí)施監督管理。原環(huán)保部門(mén)與其他“有關(guān)部門(mén)”共同履行環(huán)境保護職責，屬于“統管與分管”相結合的模式。近年來(lái)，湖南、陜西、內蒙古、山東、重慶等十余個(gè)省、區、市制定了環(huán)境保護工作職責規定，少的涉及20余個(gè)部門(mén)，多得涉及50余個(gè)部門(mén)，職責分散交叉、重疊問(wèn)題突出。
2. 橫向上存在多頭執法問(wèn)題。
《深化黨和國家機構改革方案》第五十一條明確要求“整合組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執法隊伍。整合環(huán)境保護和國土、農業(yè)、水利、海洋等部門(mén)相關(guān)污染防治和生態(tài)保護執法職責、隊伍，統一實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護執法”。生態(tài)環(huán)境保護執法包括污染防治執法和生態(tài)保護執法兩個(gè)主要方面。對污染防治執法領(lǐng)域而言，法律、標準體系較為健全，但執法權較為分散，個(gè)別領(lǐng)域存在“九龍治水”問(wèn)題。以水污染防治執法為例，“地表水”執法由環(huán)保部門(mén)負責，“地下水”執法國土和水利部門(mén)還存有爭議；“岸上”的污染源執法由環(huán)保部門(mén)負責，“水上”的污染源執法由交通、海事、海洋等部門(mén)負責。執法權分散導致職責交叉不清，部門(mén)間協(xié)調不暢，同時(shí)也容易造成能力配置的重復浪費，多頭執法。
對生態(tài)保護執法領(lǐng)域而言，法律、標準體系，以及執法事項和執法主體均較為分散。目前還沒(méi)有針對生態(tài)保護的系統性專(zhuān)門(mén)立法，經(jīng)過(guò)對法律和國務(wù)院行政法規的系統梳理，與生態(tài)保護高度相關(guān)的執法事項分散在《水法》《森林法》《草原法》《海洋環(huán)境保護法》《防沙治沙法》等30多部法律法規中，涉及國土、水利、農業(yè)、林草、海洋、住建等部門(mén)，這些法律法規主要側重于資源開(kāi)發(fā)利用保護和生態(tài)建設，很多領(lǐng)域沒(méi)有針對生態(tài)破壞的執法依據。
3. 縱向上存在多層執法問(wèn)題。
省級以下環(huán)境執法隊伍普遍存在“職責同構”問(wèn)題，根據現行法律法規，除核與輻射、機動(dòng)車(chē)、消耗臭氧層物質(zhì)等領(lǐng)域明確只能由國家級、省級生態(tài)環(huán)境部門(mén)承擔的執法事項外，其余執法事項均可由“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門(mén)”承擔，執法職責“上下一邊粗”，層級事權不清、同級環(huán)保部門(mén)內部執法邊界不清，多頭執法、碎片化嚴重。某個(gè)具體的案件，省、市、縣三級均有權查處，有限的執法資源沒(méi)有充分利用，也容易造成多層執法問(wèn)題。因此，實(shí)施綜合執法改革，不僅要厘清部門(mén)間的職責邊界，更需要劃分不同層級的事權。
全國地區差異較大，生態(tài)環(huán)境保護執法的側重點(diǎn)各有不同，綜合執法職責整合范圍應該因地制宜，符合工作實(shí)際。